按时间节点要求高标准高质量完成脱贫攻坚任务

那种以临时工为借口推卸行政机关责任的可能性就此堵上了，老百姓就此监督相应行政机关追究其责任的路径变得更加明确。

全面依法治国，必须切实维护宪法权威，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。(六)    完善宪法解释程序机制建设 考虑到宪法条文的特性，通常情况下，仅有援引条文的工作是不够的，还必须对被引之条文进行理解，方能把握其含义。

前文已经论述了合宪性审查的启动主体，根据合宪性审查内容的不同，其主体资格应稍有差异。(一)    设立专门的合宪性审查机构 十九大报告提出推进合宪性审查工作，从这一表述中可以得出以下信息：合宪性审查工作已经开展起来了，只是目前工作力度还不够大，需要强有力的推动。一则，高级领导人的违宪行为关系到大部分国民的利益，甚至影响国家民主法治的正常运行。第二，宪法的核心任务在于保障公民权利。未来将逐步推广的合宪性审查制度，虽然不一定以诉讼的方式提起审查，但不妨通过行政诉讼对受案范围的界定，推演合宪性审查可能纳入或排除的受案范围。

[36]周刚志：《论合宪性解释》，载《浙江社会科学》2010年第1期，第37页。违宪审查机构受理的案件不同程度地带有一定的政治性，但并非所有的政治性争议都可以由司法机构进行裁决。[66]参见山东省济南市市中区人民法院(2016)鲁0103行初117号行政判决书。

该案受诉法院审查后认为涉案规范性文件与《居民身份证法》并不抵触。(三)规范内容要件 最高人民法院2004年《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》奠定了内容要件的审查雏形。规范内容要件则要求行政规范性文件既不得与上位法规则抵触，亦不得违反宪法、法律等上位法的基本精神和原则。(二)制定主体对行政规范性文件可审查性的影响 可审查性还要求法院结合制定主体的权力属性排除由非行政机关——国家权力机关、军事机关等其他主体制定的规范性文件，[12]并在行政规范体系内聚焦除最高国家行政机关之外的其他行政主体制定的无名规定[13]。

既然法院有权查证被隐匿的行为依据，亦得排除与争讼行为不存在直接联系的冗余依据。[56]在开封市天龙汽车出租服务有限公司与开封市道路运输管理局、开封市交通运输局交通运输行政管理案中，法院强调涉案规范性文件在交通运输部官方网站进行了公布。

谭清值：公共政策决定的司法审查，《清华法学》2017年第1期等。[53] (二)制定程序要件 现代行政法治的重要标志之一就是完善的行政程序制度。[36]参见浙江省杭州铁路运输法院(2016)浙8601行初64号行政判决书。[59]参见福建省南平市延平区人民法院(2016)闽0702行初6号行政判决书。

行政规范性文件如果侵入负面清单中的事项——法律保留事项或者行政处罚、许可设定等上位法明确排斥行政规范性文件涉足的领域，则逾越了相应的规范权限而丧失合法性。为充实附带审查技术，学界尝试从行政规范性文件的审查要件和审查强度着手构建统一的审查标准。1.事务权限审查 法院审查事务权限是发现上位法中具体授权条文的过程。合理性要求转型为禁止原则抵触，侧重于控制行政规范性文件不违背上位法的原则。

(一)行政规范性文件具备形成利害关系的规范能力 在立法机关供给行政规范密度和质量相对滞后的背景下，功能各异的行政规范性文件扮演着解决法律可操作性乃至填补法律空白的重要角色。王红卫、廖希飞：行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究，《行政法学研究》2015年第6期。

因此，得免于附带审查的行政规范性文件应以国务院自身为限，不包括作为国务院办公机构的办公厅和作为办事机构的法制办等隶属于国务院的行政机构制定的文件。结语 既有司法实践表明，从被请求对象的可审查性到与争讼行政决定的关联性再到行政规范性文件自身的合法性，附带审查的三阶司法进路已经初现端倪。

马得华：我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题，《政治与法律》2017年第8期等。王留一：论行政规范性文件司法审查标准体系的建构，《政治与法律》2017年第9期等。这种情况多见于行政机关以复数行政规范性文件主张其行政决定合法。前述有效规则可以是将行政法规范中的裁量予以具体化，以判断选择的标准化为个案中的裁量决定提供更为明确具体指引的裁量基准，[27]可以是在上位法规定模糊时，抚平法律皱褶的执行规则，[28]可以是将已包含于文字之中，但被遮掩住的意义分解、展开并且予以说明的解释规则，[29] 可以是行政机关据以主张自身具有或不具有作出争讼行为的职权依据，[30]还可以是设定行政机关作出行政行为的步骤、期限、形式等事项的程序规则。在杨金华与杭州市西湖区人民政府强制执行案中，《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》(杭政函〔2005〕176号)即因免除行政机关强制拆除违法建筑前的书面催告程序，被法院认定与《行政强制法》规定相抵触。[28]如郑云长与绍兴市公安局柯桥分局公安其他行政行为案涉及的《公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见》、《浙江省常住户口登记管理规定(试行)》(浙公通字〔2008〕82号)等。

[22]在解释论上，国务院部门的文义应系包括国务院办公厅、组成部门、直属机构等在内的国务院组织机构的泛称。[70]例如，《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》(司公通字〔1991〕117号)在罗某某、李某某与湘潭市房产管理局不予受理房屋所有权转移登记申请案中被受诉法院认定属于部门规章，拒绝进行附带审查。

在张平分与武汉市卫生和计划生育委员会不履行法定职责案中，法院即指出《武汉市卫生计生委信访事项法定办理途径指引》等虽有规范性文件之形，但系为方便当事人进行信访或投诉，将有关法律法规的相关条款归纳整理后的汇总性文件，其内容均为相关法律法规的条款内容，并未创设新的内容，进而拒绝对其进行附带审查。鉴于此，有必要厘清《行政诉讼法》53条所指依据的涵义。

法院需进一步透过禁止原则抵触要求判断是否违反上位法的立法目的、基本原则和精神。在笔者整理的案件中，法院明确宣告111份行政规范性文件合法，仅否定12份文件的合法性。

例如，在覃登荣与龙山县人力资源和社会保障局其他行政纠纷案中，原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(劳社部发〔1999〕8号)和《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》(湘劳社政字〔2006〕13号)要求企业职工办理退(离)休手续，本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准，显然涉嫌与《居民身份证法》13条授权公民使用居民身份证证明其身份的规定抵触。[59] 第二，裁减上位法的规则。在李四平与海宁市人力资源和社会保障局行政征用案中，海宁市人社局拒绝为原告办理被征地农民生活保障。在冼锦光与中山市海洋与渔业局、中山市人民政府海洋渔业行政登记及行政赔偿案中，行政机关即错误地将《关于加强沿海摩托艇管理的通知》(粤府办〔1990〕76号)适用于渔业船舶登记，以对摩托艇的管理类比渔业船舶的登记，形式上虽依据76号文作出行政行为，但实际是将76号文适用于其效力所不能及的行政事务，本质上构成对规范性文件的错误适用。

制定程序要件的具体审查内容虽尚不明朗，但至少应包括公开听取意见、通过合法途径公开发布并确保行政规范性文件处在有效期内等基本要求。受业务能力、工作程序、法治意识、诉讼策略等诸多因素的影响，行政机关对行为依据的理解往往难以契合立法机关的期待。

在刘心铨与福州市住房保障和房产管理局行政登记案中，司法部、原建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》及住建部《房地产登记技术规程》在《继承法》5条有关继承按照法定继承或遗嘱继承、遗赠、遗赠扶养协议办理基础上要求继承人额外提供继承权公证，被法院认定与上位法抵触。[41]王红卫、廖希飞：行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究，《行政法学研究》2015年第6期，第30页。

[36]行政机关并无基于10号文的涵摄行为，相关法律效果非由该文件引发。[45]阎巍：从‘陈爱华案反思我国规范性文件的规制与监督，《法律适用》2015年第4期，第94页。

注释: **本文系四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——基层司法能力研究中心重点科研项目新《行政诉讼法》的实施机制研究(JCSF2016-07)的部分研究成果。[12]参见陈磊：规范性文件附带审查之实务问题探析，《山东审判》2015年第4期，第22页。于最高人民法院而言，当务之急应是密切关注下级法院的审查实践，总结审查经验，适时通过司法解释或者指导性案例等方式解决当前附带审查中暴露出来的诸多分歧。在《行政诉讼法》修改过程中，全国人大常委会放弃直接审查方案而选择附带审查，[23]对关联性的判断自然构成审查的必经环节。

[71]在272份被诉请审查的对象中，原告仅就其中49份提出了明确的审查条款或内容。同样是在上位法规则缺位的情况下，法院借助《宪法》人权保障原则和《社会保险法》基本生活保障原则，以《关于对患有重大疾病人员住院费用进行年终困难补助的实施意见》(台政发〔2013〕4号)和《关于新型农村合作医疗实行镇级住院医疗补助的实施意见》(台政发〔2013〕5号)将签订拆迁补偿协议作为获得困难补助和医疗补助前提条件，与其自身制定目的相悖为由，认定涉案行政规范性文件的相关条文违法。

实务中，如上海苏华物业管理有限公司与上海市住房和城乡建设管理委员会、中华人民共和国住房和城乡建设部物业服务企业资质决定案涉及的《关于新设立物业管理企业资质审批有关事项的通知》(沪房地资物〔2007〕69号)。这种情况表现为行政规范性文件违背《立法法》确立的法律优位原则，与上位法竞争对特定事项的拘束效力。

对规范性文件的审查，只是必要的手段，其根本目的是为了实质性的彻底解决具体行政争议。{3}王红卫、廖希飞：行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究，《行政法学研究》2015年第6期。